作為環(huán)境保護法配套規(guī)定——《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)停產(chǎn)整治辦法》(以下簡稱《辦法》)實施已經(jīng)兩年多,但仍無法遏制“有的企業(yè)停產(chǎn)整治走過場,今天停產(chǎn)明天復(fù)產(chǎn)”；環(huán)保部門自由裁量過大；限產(chǎn)、停產(chǎn)措施的違法反彈率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他處罰措施等問題。因此,環(huán)保部決定對《辦法》修訂。

目前,環(huán)保部公開了《辦法》的征求意見稿,并將用一個月的時間公開征求社會意見。

環(huán)保部指出,征求意見稿將限制地方環(huán)保部門自由裁量；同時規(guī)定了三個月停產(chǎn)整治的期限要求。

去年全國辦理限停產(chǎn)案件5673件

2015年1月1日開始實施的《辦法》對各地辦理超標(biāo)、超總量排污案件起到了重要規(guī)范和推動作用。據(jù)環(huán)保部介紹,2016年,全國各級環(huán)保部門辦理限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共5673件,同比上升83%,占環(huán)境保護法配套辦法各類案件總數(shù)的25%。

具體來看,停產(chǎn)整治措施占比約84%,限制生產(chǎn)措施占比約16%。從適用情形來看,限產(chǎn)、停產(chǎn)案件中適用“法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形”的案件占比45%；適用“通過暗管滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù),或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物,超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的”情形占比26%；適用“排污者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點污染物日最高允許排放總量控制指標(biāo)的”情形占比18%。從實施情況看,限產(chǎn)、停產(chǎn)措施案件逐年大幅增長,在環(huán)境保護法配套辦法各類案件中占有重要地位,為制止并督促企業(yè)改正超標(biāo)、超總量排污行為發(fā)揮了重要作用。

有的企業(yè)今天停產(chǎn)明天復(fù)產(chǎn)

環(huán)保部指出,《辦法》實施兩年多來,在環(huán)保執(zhí)法實踐中也暴露出一些問題,有的企業(yè)停產(chǎn)整治走過場,今天停產(chǎn)明天復(fù)產(chǎn)；有的企業(yè)不深刻汲取教訓(xùn),在30日的跟蹤檢查期限結(jié)束后,再次出現(xiàn)環(huán)境違法行為。

環(huán)保部曾委托中國人民大學(xué)法學(xué)院對《辦法》的實施情況進行評估,評估結(jié)果表明,由于《辦法》未明確規(guī)定停產(chǎn)整治措施的期限,部分企業(yè)利用這個漏洞,通過在實施停產(chǎn)后隨即恢復(fù)生產(chǎn)的方式,逃避整治要求,嚴(yán)重削弱停產(chǎn)整治措施的嚴(yán)肅性和實施效果。同時,也可能導(dǎo)致地方環(huán)保部門選擇性適用停產(chǎn)整治措施,為企業(yè)迅速恢復(fù)生產(chǎn)提供便利。環(huán)保部說,因此,有必要盡快完善停產(chǎn)整治措施的期限,限制地方環(huán)保部門自由裁量,確保停產(chǎn)整治措施效果。

中國人民大學(xué)的評估報告說,2016年全國范圍內(nèi)排污者被實施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留等措施后,再次被處以行政處罰或被采取行政強制措施的比例即違法反彈率平均為2.86%,而限產(chǎn)、停產(chǎn)措施的違法反彈率為3.5%,不僅高于各類處罰措施的平均水平,更遠(yuǎn)高于移送行政拘留措施1.49%的違法反彈率和查封扣押措施1.64%的違法反彈率。

據(jù)環(huán)保部介紹,中國人民大學(xué)的評估說明相比其他措施,限產(chǎn)、停產(chǎn)措施對違法企業(yè)的懲戒警示作用并未充分發(fā)揮,有必要通過修改《辦法》,進一步發(fā)揮停產(chǎn)整治措施的懲戒警示作用。

此外,《辦法》實施后,《大氣污染防治法》《水污染防治法》進行了重大修改,對《環(huán)境保護法》中限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施的適用情形進行了擴展；新修訂的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》刪除了關(guān)于持久性有機污染物的表述。環(huán)保部表示,這都需要通過及時修改《辦法》,予以補充和銜接。

辦法擬定停產(chǎn)整治期限為三個月

就《辦法》的修訂內(nèi)容,環(huán)保部表示,征求意見稿吸納《大氣污染防治法》《水污染防治法》的修訂成果,增加無證排污、以逃避監(jiān)管方式排污等情形；同時,與按日連續(xù)處罰制度和污染源在線自動監(jiān)控要求銜接,在第六條中增加因超標(biāo)排放被實施按日連續(xù)處罰和污染源在線自動監(jiān)控數(shù)據(jù)多次超標(biāo)的情形。

“規(guī)定了停產(chǎn)整治的期限要求,其中對無證排污、以逃避監(jiān)管方式排污、因超標(biāo)排放被實施按日連續(xù)處罰和污染源在線自動監(jiān)控數(shù)據(jù)多次超標(biāo)的情形規(guī)定停產(chǎn)整治的期限為三個月。”據(jù)環(huán)保部介紹,與此呼應(yīng),在第17條中增加排污者“在限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治期限結(jié)束后”才能進行整改完成備案并解除相關(guān)措施的規(guī)定,在第4條中增加對限產(chǎn)、停產(chǎn)期限的信息公開要求,從而完善整治期限的制度設(shè)計。

《辦法》實施以來,基本沒有適用“停產(chǎn)整治決定解除后,跟蹤檢查發(fā)現(xiàn)又實施同一違法行為的”而被停業(yè)、關(guān)閉的案件。同時,部分地方環(huán)保部門反映后督察以及在解除相關(guān)措施后30日內(nèi)進行跟蹤檢查的規(guī)定,束縛了執(zhí)法人員手腳。因此,在征求意見稿中,環(huán)保部刪除了后督察、跟蹤檢查的規(guī)定。征求意見稿增加了“停產(chǎn)整治決定解除后,一年內(nèi)又實施同一違法行為”作為適用停業(yè)、關(guān)閉的情形。（記者郄建榮）